當前消防監(jiān)督工作面臨的問題及對策

近年來，全國各級公安消防機構(gòu)認真貫徹實施《消防法》，深入推進“防火墻”工程建設(shè)，加大消防安全整治力度，加強和規(guī)范消防執(zhí)法，有效消除了一大批火災(zāi)隱患，提升了消防監(jiān)督水平和效能，確保了奧運會、建國60周年、世博會和亞運會等重大活動的消防安全，有力促進了消防安全形勢持續(xù)好轉(zhuǎn)和火災(zāi)形勢的總體平穩(wěn)。

當前消防監(jiān)督工作面臨的形勢

從總體上分析，當前消防監(jiān)督工作形勢可以概括為機遇與挑戰(zhàn)并存，機遇和挑戰(zhàn)均前所未有。一方面，當前，消防監(jiān)督工作正處于一個新的歷史起點上，各級黨委、政府對消防工作的認識和重視程度不斷提高，人民群眾更加理解支持消防工作，消防監(jiān)督執(zhí)法環(huán)境不斷改善，消防監(jiān)督工作面臨著前所未有的重大機遇，將迎來新一輪跨越式的發(fā)展。另一方面，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型、社會矛盾多發(fā)的特殊歷史時期，經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征在消防工作中的表現(xiàn)十分突出，非傳統(tǒng)消防安全問題與傳統(tǒng)消防安全問題相互交織、相互影響、相互滲透，發(fā)生火災(zāi)的不確定性和不可控因素不斷增多�；馂�(zāi)與經(jīng)濟發(fā)展在一定時期內(nèi)呈現(xiàn)的正相關(guān)關(guān)系，在中西部地區(qū)再次得到印證。過去在東南沿海地區(qū)曾出現(xiàn)的消防安全問題，已在中西部地區(qū)顯現(xiàn)。同時，適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的社會消防管理機制還有待探索，公安消防部門消防監(jiān)督工作思路、工作方法、工作程序還需進一步完善，真正形成“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負責、公民積極參與”的消防工作格局尚需時日。

當前消防監(jiān)督工作存在的主要問題

一是一些地方政府、部門消防工作職責未有效落實。在指導(dǎo)思想上，一些地方政府和部門沒有牢固樹立科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展的理念，片面強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，忽視消防安全，沒有真正將消防工作納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，導(dǎo)致政府公共消防管理和服務(wù)職能缺失。在責任落實上，盡管《消防法》和國務(wù)院有關(guān)文件明確了各級政府和有關(guān)部門的消防工作責任，但還缺乏推動政府、部門落實消防工作的硬性措施。一些地方政府、部門依法履職意識不強，消防安全責任層層衰減，消防工作越到基層越難以落實。甚至有不少基層政府以招商引資、優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境為由出臺有關(guān)規(guī)定阻撓消防監(jiān)督檢查，對消防部門依法進行的查封、停產(chǎn)停業(yè)等處罰措施以維護穩(wěn)定、防止激化矛盾等名義進行說情、干擾。在工作機制上，不少地方政府部門齊抓共管、聯(lián)動協(xié)同抓落實不夠。不少行業(yè)部門仍然認為“消防工作是消防部門的事”，沒有真正將本行業(yè)、本系統(tǒng)的消防安全工作納入日常管理，聯(lián)合執(zhí)法和隱患治理等相關(guān)工作停留在發(fā)文、開會、隨同檢查上，行業(yè)管理、消防指導(dǎo)未形成合力，許多工作流于形式，消防部門“唱獨角戲”的局面仍未有效改觀。

二是社會單位消防安全管理不到位。單位消防安全“自我管理、自負其責”的主體意識不強，等、靠思想嚴重，“單位賺錢、政府買單、執(zhí)法部門擔責”的現(xiàn)象較為普遍。社會單位“四個能力”建設(shè)不深入、不廣泛，僅僅停留在貼標識、建專欄、背條款的表面工作上，或者局限于幾個專門用來應(yīng)付檢查驗收的試點單位上，單位的消防安全狀況和人員消防安全素質(zhì)沒有根本改善。特別是我國工業(yè)化發(fā)展以低端產(chǎn)品制造業(yè)、加工業(yè)居多，勞動密集型、資源消耗性的作坊式生產(chǎn)企業(yè)和“三合一”場所遍布城鄉(xiāng)，管理方式落后，員工安全素質(zhì)低下，違章操作現(xiàn)象普遍，致災(zāi)因素和火災(zāi)危險源成倍增多，社會火災(zāi)防控面臨的壓力和風險也不斷增大。

三是適應(yīng)市場經(jīng)濟的消防監(jiān)督管理機制尚未完全建立。從管理模式看，計劃經(jīng)濟體制下形成的“包攬型”、“替代式”消防監(jiān)督管理模式尚未根本改變，以致在監(jiān)管力量上更加“捉襟見肘”，相對有限的監(jiān)督警力與社會單位逐漸增多之間的矛盾日益凸現(xiàn)，造成監(jiān)督人員對建設(shè)項目和監(jiān)管的各類場所難以進行全面、動態(tài)、實時、有效的監(jiān)督。從監(jiān)督檢查方式上，由于發(fā)生社會影響重大的火災(zāi)或者承擔重大的消防安全保衛(wèi)任務(wù)，往往偏重于專項整治等“運動式”消防監(jiān)督執(zhí)法行動，對日常消防監(jiān)督檢查等基礎(chǔ)性工作不扎實，火災(zāi)隱患難以有效根除，工作效果難以保證。從責任追究上，消防監(jiān)督工作承受著越來越大的法律和政治責任。“消防監(jiān)督到位”的履責范圍、程度界定不明確，且一些火災(zāi)事故責任追究范圍擴大，導(dǎo)致消防監(jiān)督人員心理壓力大，而工作把握性不大。從中介服務(wù)情況看，由于我國相應(yīng)的法規(guī)政策、監(jiān)管體制、運行機制較為滯后，使消防行業(yè)組織、中介機構(gòu)難以發(fā)揮其“社會第三方”的職能作用，普遍存在服務(wù)與技術(shù)能力不強、管理失控、無序競爭、誠信度不高的問題。同時，我國在利用信貸、保險等市場經(jīng)濟手段促進火災(zāi)預(yù)防、調(diào)節(jié)火災(zāi)風險方面還處于探索、培育階段，經(jīng)濟杠桿起到的作用還十分有限。

四是消防監(jiān)督人員素質(zhì)與民眾新期待、新要求還有差距。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，社會文明程度進一步提高，公民對社會消防安全權(quán)利主張的渠道日益多元化，對消防監(jiān)督執(zhí)法透明化、規(guī)范化、效率化、親民化的要求呼聲不斷增強，對廣大消防監(jiān)督執(zhí)法人員的專業(yè)能力、職業(yè)道德素養(yǎng)等全面素質(zhì)提出了更高的要求。

五是消防法律法規(guī)還不完善。與新《消防法》配套的《實施細則》還沒有出臺，諸如對消防設(shè)計、施工、監(jiān)理單位缺乏有效監(jiān)督，一些建設(shè)單位通過更改信息反復(fù)備案逃避消防監(jiān)管，造成一些建設(shè)工程形成難以整改的先天性隱患。推動公安派出所履行消防監(jiān)管職責缺乏有力的法律依據(jù)，派出所列管單位消防工作十分薄弱。消防部門只能對使用領(lǐng)域內(nèi)的消防產(chǎn)品進行監(jiān)管，無法從源頭上杜絕假冒偽劣消防產(chǎn)品等問題還需進一步予以細化和明確。對建筑外保溫材料的防火要求、建筑外廣告牌設(shè)立等消防工作的新問題還沒有從法律法規(guī)和規(guī)范層面予以規(guī)定。

三、對策與建議

消防監(jiān)督工作與經(jīng)濟社會發(fā)展息息相關(guān)。中央政治局常委、政法委書記周永康同志深刻指出：消防工作要樹立最大成績在提前消除各種隱患、不發(fā)生各類火災(zāi)的理念。國務(wù)委員、公安部部長孟建柱同志強調(diào)：要把預(yù)防重特大火災(zāi)作為衡量消防工作成效的根本標準。劉金國副部長也多次做出重要批示：防火是主業(yè)，這一點什么時候都不能偏離。要把不發(fā)生群死群傷惡性火災(zāi)事故，作為消防形勢穩(wěn)定的重要標志�；�于前面的形勢判斷，我們認為，必須發(fā)揮我們國家的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，緊緊依靠各級黨委、政府，廣泛發(fā)動全社會力量，打一場防控火災(zāi)的“人民戰(zhàn)爭”，全面加強火災(zāi)防控體系建設(shè)，最大限度地減少隱患，最大限度地減少火災(zāi)事故，為經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和人民群眾安居樂業(yè)創(chuàng)造良好的消防安全環(huán)境。

一是要爭取各級黨委、政府和公安機關(guān)更加重視和支持。消防監(jiān)督警力不足的矛盾十分突出，如果僅僅依靠這么少的警力和消防部門一家的力量，督促整改火災(zāi)隱患、宣傳教育提高公民消防意識是不現(xiàn)實的，也是不可能完成任務(wù)的。所以，我們只有立足當前，著眼長遠，緊緊依靠各級黨委、政府和公安機關(guān)，積極匯報，當好參謀，不斷完善區(qū)域及單位火災(zāi)危險性和消防安全保障能力評價、火災(zāi)隱患舉報和整改、重大火災(zāi)隱患公示和政府掛牌督辦等長效機制，著力調(diào)動各級各有關(guān)方面的主動性、積極性，才能變“被動防御”為“主動進攻”，牢牢把握火災(zāi)預(yù)防工作的主動權(quán)。要建立和完善與文化、教育、衛(wèi)生、工商、建設(shè)等有關(guān)部門的聯(lián)席會議等制度，定期分析研究消防工作，針對行業(yè)系統(tǒng)存在的突出問題，制定消防整治方案，充分發(fā)揮職能部門的作用，采取召開隱患單位消防責任人及主管部門負責人會議、簽訂整改責任書，上級政府、行業(yè)主管部門領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系督導(dǎo)、現(xiàn)場辦公和多部門聯(lián)合執(zhí)法等措施，形成整治合力。在明確劃分監(jiān)督范圍的前提下，對公安派出所既要強調(diào)落實監(jiān)管職責，又要保障“權(quán)責一致”，給予派出所一定的權(quán)力和自主性，建立良性循環(huán)的分工負責和責任分擔機制。

二是探索構(gòu)建強化單位消防安全責任的新機制。社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的各類單位數(shù)量不斷增加、日益嚴峻的火災(zāi)形勢和消防監(jiān)督檢查工作面臨的龐大體量都提示我們，社會單位是自身消防工作的責任主體，建立社會單位消防自主管理機制是單位生存發(fā)展的需要，也是社會化消防工作的客觀規(guī)律所在。在加強單位消防安全管理中，應(yīng)借鑒ISO(質(zhì)量管理體系認證)管理辦法和安全評估做法，建立符合不同行業(yè)特點的單位消防安全管理認證體系，開展重點單位消防安全等級評估，將評估結(jié)果應(yīng)用到企業(yè)信貸、保險、行業(yè)評級、評價中，推動將單位消防安全狀況納入社會信用體系（當前“防火墻”建設(shè)中，單位“四個能力”建設(shè)主體作用不強，就是要跟進這些措施，促進其主體作用的發(fā)揮）。通過實行信用分類監(jiān)管實現(xiàn)科學(xué)分配消防監(jiān)督警力，提高消防監(jiān)督的針對性和有效性，發(fā)揮消防監(jiān)督對社會消防安全的宏觀控制作用，推動社會單位持續(xù)改進自身消防安全管理。同時，要積極探索建立注冊消防檢查員制度，強化單位消防安全管理人制度，推動實現(xiàn)單位消防安全管理人員的職業(yè)化、專業(yè)化，為社會化消防工作提供人才支撐。

三是加大社會消防技術(shù)服務(wù)組織的培育力度。積極利用各種社會力量, 大力推動各類行業(yè)協(xié)會、消防技術(shù)服務(wù)組織的發(fā)展，為政府分憂、為社會單位服務(wù)、為消防部門輔力，進而推動消防工作社會化程度的提升，更有力地配合消防監(jiān)督工作的有效開展。

四是積極創(chuàng)新消防監(jiān)督工作模式。從依賴“分片包攬”和“人海戰(zhàn)術(shù)”的粗放管理思路向依靠科技手段、建立長效機制和強化基礎(chǔ)工作的思路轉(zhuǎn)變。一是實現(xiàn)信息和資源共享。開發(fā)推廣更為強大的工作平臺，全面做好單位消防基礎(chǔ)信息收集和有效利用，推動信息化主導(dǎo)警務(wù)機制的建立和完善。二是改革監(jiān)督檢查方法。由“分片包攬”式的消防監(jiān)督檢查方式向?qū)＜視�診、查處分離的消防監(jiān)督檢查工作機制過渡。具體來說，就是總隊、支隊組成專家組，對列入重點監(jiān)管的單位和其他重大、疑難問題進行“會診式”檢查，對靜態(tài)隱患進行跟蹤督改，力求管精、管細、管好；其它消防監(jiān)督人員對列管的其他單位進行抽查式監(jiān)督，明確抽查頻次和項目；將檢查、督改、處罰三個執(zhí)法過程分別由不同的小組承擔。這種工作機制，有利于發(fā)揮消防監(jiān)督專業(yè)骨干優(yōu)勢，同時有利于增強內(nèi)部相互監(jiān)督和工作協(xié)調(diào)性。三是堅持科技強警。要加強消防監(jiān)督技術(shù)裝備的應(yīng)用，提升消防監(jiān)督執(zhí)法的公信力；要依托公安消防部門科研單位、消防協(xié)會、消防技術(shù)人才等，加大消防科技推廣力度，提升消防科技研發(fā)、指導(dǎo)、服務(wù)水平，提高消防監(jiān)督的科技含量。四是調(diào)整上下監(jiān)督指導(dǎo)方式。國家和省級消防部門在部署消防工作時，要充分考慮地域差異性，切忌搞“一刀切”；要充分尊重基層主體作用和警力實際，切實把基層警力從應(yīng)付式工作的困境中解脫出來，區(qū)分輕重緩急，逐步打牢基層基礎(chǔ)。從部局層面上，其職能要從抓具體業(yè)務(wù)到抓協(xié)調(diào)出臺有利于解決消防工作瓶頸性問題的法規(guī)政策上轉(zhuǎn)變。五是探索建立“防消聯(lián)勤”模式，著力解決監(jiān)督任務(wù)重而監(jiān)督警力不足、救援救災(zāi)救助工作偶發(fā)性強而執(zhí)勤力量相對閑置、對單位情況不熟悉的矛盾。針對消防監(jiān)督警力短缺、骨干難保留的問題，建議國家出臺政策，現(xiàn)役消防業(yè)務(wù)骨干轉(zhuǎn)業(yè)直接轉(zhuǎn)為從事消防工作的公安民警，繼續(xù)從事消防工作。

五是全面加強執(zhí)法隊伍能力素質(zhì)建設(shè)。公安消防部門的性質(zhì)和“預(yù)防為主”的消防工作方針，決定了消防監(jiān)督人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和對外形象主要體現(xiàn)在監(jiān)督執(zhí)法水平上。要始終把加強執(zhí)法隊伍建設(shè)放在基礎(chǔ)性、全局性的重要位置，切實推動執(zhí)法隊伍能力素質(zhì)的整體提升。要全面踐行胡總書記“三句話”總要求，大力開展社會主義法治理念教育，切實打牢執(zhí)法為民思想基礎(chǔ)，有效解決消防監(jiān)督執(zhí)法人員“權(quán)從何來、為誰執(zhí)法”等思想認識問題。要完善執(zhí)法制度、健全執(zhí)法機制、嚴密執(zhí)法程序、強化執(zhí)法監(jiān)督。落實開門評警、開門執(zhí)法、執(zhí)法回訪、聘請執(zhí)法監(jiān)督員、群眾滿意度調(diào)查等制度，確保權(quán)力始終在陽光下運行。

六是加快消防法規(guī)制度建設(shè)。加快制定《〈消防法〉實施條例》，進一步明確政府及其有關(guān)部門、各單位、各社會自治組織、消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的消防工作職責；明確政府及其有關(guān)部門在包括火災(zāi)隱患整改、消防安全檢查、消防宣傳教育等方面的具體工作要求和不履行法定職責的具體法律責任；明確公安消防機構(gòu)和公安派出所監(jiān)督工作任務(wù)的具體權(quán)限和責任；明確消防機構(gòu)在火災(zāi)防控中的有限責任。對建設(shè)工程偷逃備案的問題和外保溫材料的問題，要及時出臺強有力的法律措施進行整治。對少數(shù)法律規(guī)定不統(tǒng)一的問題，要加強協(xié)調(diào)，確保法制的統(tǒng)一性。在國家立法周期較長的情況下，要加快地方消防立法進程，把多年來形成的行之有效的消防安全委員會制度、政府消防聯(lián)席會議制度、重大火災(zāi)隱患政府掛牌督辦制度等工作成果上升為地方性法規(guī)，以法律形式固化、完善，形成消防安全管理的長效機制。